导读:随着城市经济社会的迅猛发展与城市功能的不断完善,作为现代关键性公共基础设施的城市地下管线,其铺设地域范围越来越广、种类越铺越多、间距越铺越密。因此,如何有效地管理好如此庞大、复杂的地下管线网络系统,保障各类城市地下管线的安全、可靠运行,从而提升城市公共安全水平,保障城市正常生产生活秩序,是当前我国各级政府面临的一个重大民生问题、发展问题。经过将近200年的发展,国外在城市地下管线管理方面积累了较为丰富的经验。学习借鉴相关国家的有益经验,并结合我国城市发展阶段性特征及其他实际情况,将有助于我国不断提升城市地下管线管理的水平。

国外城市地下管线管理的经验

1.管理综合化

由于城市地下管线的种类、权属企业、行政管理部门繁多,且各种类别的管线运行特点、各利益主体的诉求均各不相同,实施综合管理成为推进地下管线有效管理的基本价值选择。在推进地下管线管理综合化方面,法国、英国、德国的经验值得学习借鉴。

法国推进了统一立法基础上的机构整合。为化解各类地下管线管理相关法律法规条文分散以及 相互之间存在一定程度冲突的问题,法国于2006年前后就开始酝酿推进统一立法工作,以实现法律法规之间的协调统一。德国、英国实施地下管线规划、建设、运行(维护管理)的综合化管理模式。德国通过颁布《城市建设法典》等涉及地下管道建设管理的有关法律法规。对地下管线系统的规划、建设、运维与安全监管等相关事务实施统一管理。英国在雨水管理政策方面,建立了以“可持续排放体系”为核心的“多层次全过程控制管理模式”,对地下管线的规划、建设及维护实施综合管理。

2.管理法治化

在西方市场经济发达的国家,运用并实施严格而完备的法律法规体系,以有效监管各种市场主体的相关行为,是一种普遍的政府管制手段。地下管线管理领域亦如此。尤其在自由主义传统盛行、极力反对政府干预的美国,地下管线管理法治化的特征更为突出。

英国、法国、德国、日本在地下管线管理方面也有着较为完备的法制体系。如,日本在地下管 线管理方面的相关法律法规就不下10多部,包括《建筑基准法》、《下水道法》、《共同沟特别措施法》、《大深度地下公共使用特别措施法》等。

3.管理精细化

随着社会需求的多元化,管理的精细化是现代社会的一个重要趋势。在地下管线管理精细化方面,日本、法国的相关举措很好地体现了管理精细化理念。

作为负责下水道管理机构的东京下水道局,为引导民众保护地下管线,专设介绍健康料理的教室和网页,向民众宣传少油、健康的食谱,告诫民众不要将烹饪产生的油污直接倒入下水道,以免腐蚀排水管道。为有效防范井盖伤人毁物事件的发生,日本有关部门将井盖类案件细分为8类,并提出了具体的处置原则与处置办法。

法国为防范井盖偷盗行为,从加强敏感场所设施保护、潜在犯罪人群的监管、控制金属废品销 售渠道等多个方面采取了相应措施。例如,通过身份验证加强对金属废品回收行为的管理,加强对 民用井盖的编号备案管理,通过明示该物品属于市政财产,给偷盗者的销赃制造麻烦。

4.管理信息化

地下管线的埋地属性带来了地下的隐蔽性以及对路面一定程度上的依附性,给地下管线维护管理带来了诸多困难。因此,地下管线基础图档的管理,不仅对地下管线权属单位至关重要,对各类涉及挖掘的地面工程(尤其是道路作业)之安全施工也极为重要。随着地下管线规模的不断扩大,其图档资料也必然增加,因此地下管线管理的信息化,尤其是图档资料的信息化就显得尤为迫切。 在美国,20世纪90年代就提出数字化管道的概念,通过管道信息管理系统,为管道管理部门 和生产管理人员提供各类与管道相关的图形和属性信息。之后管道安全办公室建立了国家管道地图系统,提供了管道和液化天然气设施地理空间数据公共查询途径。不过,2001年9月11日的恐怖袭击之后,为防止管道数据外泄,该系统现只允许政府官员和管道运营商进行查询了。另外,管道安全办公室于2007年建立了管道安全执行信息网,专门记录和分析全美范围内各类管道企业、社会单位有关管道安全方面的违规和罚款情况,并适时向公众发布安全防范信息。在英国,为有效减少因盲目掘路、重复掘路、无序掘路而引发地下管线事故,提高挖掘中工作效率,英国贸易产业部于2006年组织诺丁汉大学、利兹大学以及19家公司联合开发一种名为 “VISTA”的可视化集成系统。该项目历时4年,耗资220万英镑,由英国地形测量局负责项目的 具体实施。通过该系统绘制的三维立体综合管线视图,能为各类道路作业提供全方位的技术支撑。

5.管理社会化

政府、企业、公民社会是当代社会体系的三大板块,通过公民社会的相关公共管理行为,能够有效弥补部分政府失灵、市场失灵现象,从而优化整个社会体系的运行状态。国外普遍借助各种社 会化的管理手段来推进地下管线管理水平的提升。

一方面,国外积极借助各类行业协会组织开展“行业自治性管理”。例如,美国机械工程师协会、美国石油学会、美国腐蚀工程师学会等通常能够颁布或推荐相关技术标准规范,其相关行业自律性 标准还可能被美国政府提升为联邦、州的强制性标准。德国污水技术联合会除推行全国性的地下排 水管道统计调查工作外,还发布《除构筑物外排水系统状态统计、分级、评价》等标准,实施排水 管道的维护管理。

另一方面,国外均重视运用各种非营利的非政府组织,搭建各种利益相关者的沟通交流平台, 以尽量实现公共利益与私人利益的相互统一。例如美国的地下公共设施共同利益联盟、英国的全国 地下设施团体、德国的“公共工程部”等都是一个涵盖管道规划、建设及保护过程中的各利益相关方, 并由各方开展互动的“管理社会化”平台。通过该平台,政府监管机构、地下管线专业公司、管线 施工单位、公众(民意代表)、规划专家、执法人员等各方,围绕地下管线管理各环节中的各种利益诉求研讨、辩论,以便最终采取一致行动,这既能保证政府维护公共利益的目的,又能兼顾企业 及公民权益在最大程度上得到保障,还能获得企业、公民对政府相关管理行为的认可,增强政府施政的合法性。

6.管理生态化

管理生态化是指各类地下管线,尤其是输送燃气、油料、化工物品等危险物品类管道因达到使用年限而必须“废弃”时,基于环保目的而采取的管理行为,以达到保护环境与生态的目的。 在地下管线管理生态化方面,国外往往通过立法或设立相应的政府监管机构来保障公共环境的安全与发展。

启示

纵观国外主要发达国家在地下管线管理中的六方面基本经验,结合我国现阶段城市地下管线管理的基本现状,我国必须在明晰地下管线综合管理的基本内涵、政府职能及管理目标定位的前提下,以推动国家立法为基本途径,以信息化管理为手段,以提高社会化管理水平为创新管理方式的着力点,积极探索构建一个基于地下管线全生命周期的精细化管理模式,从而提升地下管线的整体管理水平,保障城市地下管线的安全、平稳、可靠运行,进而助力城市经济社会的健康持续发展。

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